2025年中央一號文件已經(jīng)發(fā)布，明確劃定了紅線與禁區(qū)：“不允許城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買農(nóng)房、宅基地，不允許退休干部到農(nóng)村占地建房?！?/p>

實際上，這與今年1月自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)的通知一脈相承。兩部門當(dāng)時發(fā)文要求：嚴(yán)禁違法違規(guī)買賣宅基地和違規(guī)搞合作建房；嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買宅基地和住房；不得以所謂的“特殊資格權(quán)”、村民決議等變相給回鄉(xiāng)退休干部等非農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員分配宅基地建房。

為何不允許城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購房或購買宅基地？為何不允許退休干部到農(nóng)村占地建房？政策背后，隱含著怎樣的深意？新京報記者為此采訪了中國農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村法制研究中心主任任大鵬。他表示，城鎮(zhèn)居民、退休干部等都不具有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份，取得宅基地于法無據(jù)，而這一規(guī)定的背后，既為保護耕地資源，更有保護農(nóng)民根本權(quán)益的重大意義。

任大鵬。受訪者供圖

本就不能買，宅基地確權(quán)登記“房地一體”

新京報：不允許城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購房、購宅基地，不允許退休干部到農(nóng)村占地建房，背后的制度與法律依據(jù)是什么？

任大鵬：農(nóng)村宅基地制度是保障農(nóng)村居民戶有所居的基本制度。“一戶一宅”是農(nóng)村宅基地管理的基本原則。

根據(jù)土地管理法等法律規(guī)定，宅基地的所有權(quán)歸農(nóng)民集體，符合條件的農(nóng)村居民作為集體經(jīng)濟組織成員，可以以戶為單位依法申請取得農(nóng)村集體土地建住宅。根據(jù)2021年實施的土地管理法實施條例第三十四條規(guī)定，申請取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)需要具備以下要素，一是申請人必須是農(nóng)村居民，二是必須以戶為單位申請，三是要符合法定程序。所以，就農(nóng)村宅基地的權(quán)利主體而言，要與集體經(jīng)濟組織之間建立宅基地使用權(quán)的法律關(guān)系，其適格主體必須是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員。

城鎮(zhèn)居民、退休干部等都不具有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份，根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，不屬于農(nóng)村宅基地的適格主體，因此不能到農(nóng)村申請取得農(nóng)民宅基地。農(nóng)村房屋的所有權(quán)與宅基地使用權(quán)具有不可分割的關(guān)系，按照宅基地確權(quán)登記的“房地一體”原則，城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購房，必然要以取得宅基地使用權(quán)為前提。城鎮(zhèn)居民依法不能取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)，也就當(dāng)然不能到農(nóng)村購房。退休干部也是如此，不具有獲得宅基地使用權(quán)的主體資格，到農(nóng)村占地建房自然也沒有法律依據(jù)。

新京報：宅基地屬于集體所有，并無外部交易的通道。之所以強調(diào)禁止，是否已經(jīng)出現(xiàn)變通的方式，可以由集體經(jīng)濟組織之外的人，甚至是城市居民購買？

任大鵬：實踐中，確實存在著農(nóng)村宅基地私下買賣的現(xiàn)象。依據(jù)法律和政策規(guī)定，農(nóng)村宅基地的資格權(quán)主體，只限于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法明確規(guī)定了集體經(jīng)濟組織成員的認(rèn)定條件，不具有集體成員資格，也就當(dāng)然不具有申請取得宅基地的權(quán)利。為此，集體經(jīng)濟組織以外的人購買農(nóng)村宅基地，其行為應(yīng)屬無效。

禁令背后，是保障公平與保護農(nóng)民利益

新京報：為何不允許城鎮(zhèn)居民、退休干部到農(nóng)村購房、建房？這一規(guī)定的目的是什么？

任大鵬：中央一號文件的上述規(guī)定，其政策考量的核心是，第一，城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購房購宅基地或者退休干部到農(nóng)村建房，會擠壓有限的農(nóng)村集體建設(shè)用地資源，甚至?xí)D占農(nóng)用地，威脅耕地紅線。第二，農(nóng)村宅基地歸集體所有，申請取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)是農(nóng)村居民作為集體經(jīng)濟組織成員獨有的基本權(quán)利，尤其是很多地方集體土地資源短缺，本集體經(jīng)濟組織成員即使符合條件也不見得能夠取得宅基地，需要通過多種方式保障農(nóng)村居民戶有所居的權(quán)利。非農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員取得宅基地，會損害農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的法定權(quán)利，導(dǎo)致不公平現(xiàn)象。第三，農(nóng)村宅基地制度在相關(guān)法律中有明確規(guī)定，不具備主體資格的主體取得宅基地使用權(quán)，于法無據(jù)。

新京報：也有聲音認(rèn)為，干部退休后回鄉(xiāng)置產(chǎn)，可以幫助鄉(xiāng)村發(fā)展，如何理解這兩者之間的關(guān)系？

任大鵬：中央政策和相關(guān)法律，切實鼓勵各類要素包括人才要素融入鄉(xiāng)村振興中。鄉(xiāng)村振興促進法第二十八條第二款和第三款也有明確規(guī)定，地方政府要支持和引導(dǎo)各類人才服務(wù)鄉(xiāng)村振興，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體也應(yīng)當(dāng)為返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)，提供必要的生產(chǎn)生活服務(wù)和相關(guān)福利待遇。退休官員等人才返鄉(xiāng)，對于實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興目標(biāo)提供人才支撐，是必要的，依法為返鄉(xiāng)人才提供必要的生產(chǎn)生活條件，也確實有助于人才在鄉(xiāng)村做出貢獻(xiàn)。

但是，支持人才返鄉(xiāng)，與允許其在農(nóng)村購房和購買農(nóng)民宅基地，是兩個不同的概念。這里有兩個問題需要厘清，一是退休干部返鄉(xiāng)，并不見得一定屬于鄉(xiāng)村振興人才返鄉(xiāng)。二是對人才的支持方式有多種形式，例如在居住保障上，土地管理法第六十二條第六款規(guī)定，“鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅?！狈掂l(xiāng)人才租住農(nóng)民的閑置住宅，同樣可以解決其必需的生活條件。

亮相一號文件，更具政策導(dǎo)向性

新京報：如果允許農(nóng)村房屋、宅基地自由交易，會出現(xiàn)怎樣的問題？

任大鵬：農(nóng)村宅基地具有特殊屬性，其使用權(quán)行使主體、權(quán)利內(nèi)容和權(quán)利行使的限制等，在法律中有明確規(guī)定，因此不屬于可以自由流通的財產(chǎn)。如果允許農(nóng)村房屋和宅基地自由交易，會損害農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員的權(quán)利，損害相關(guān)法律的權(quán)威性。

新京報：這種禁止已在法律和此前的部委要求中明確體現(xiàn)，為何還要出現(xiàn)在中央一號文件中繼續(xù)強調(diào)？

任大鵬：對于農(nóng)村宅基地的管理，需要遵循土地管理法、土地管理法實施條例等法律法規(guī)確立的制度。與相關(guān)部門的規(guī)定相比，今年中央一號文件針對性地對于城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購房、購宅基地和退休干部到農(nóng)村占地建房做出禁止性規(guī)定，更具政策導(dǎo)向性和權(quán)威性，對于切實深化農(nóng)村土地制度改革，賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權(quán)益具有重要意義。同時，禁令的實施，意味著相關(guān)制度會進一步明確和細(xì)化，有助于妥善處理人才下鄉(xiāng)和農(nóng)村宅基地管理過程中出現(xiàn)的矛盾，有效矯正在農(nóng)村宅基地管理中存在的一些錯誤做法。

禁止購房購地，是否會影響“新農(nóng)人”？

新京報：這些年，我國一直在鼓勵盤活宅基地等農(nóng)村閑置資源，禁令是否會影響資源盤活？

任大鵬：農(nóng)村宅基地問題具有歷史和現(xiàn)實復(fù)雜性。關(guān)于農(nóng)村宅基地改革，中央多次強調(diào)要穩(wěn)慎推進。從實踐看，隨著大量農(nóng)民向城市遷徙，農(nóng)村宅基地閑置狀況顯著，導(dǎo)致了各項建設(shè)中緊缺的建設(shè)用地資源浪費。各地在盤活利用閑置宅基地改革的試點過程中，有很多創(chuàng)新和探索。根據(jù)中央要求，閑置宅基地及其他資源的盤活利用，必須符合相關(guān)法律的規(guī)定，切實做到改革于法有據(jù)。如根據(jù)鄉(xiāng)村振興促進法第六十七條的規(guī)定，盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先滿足鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)設(shè)施和農(nóng)民住宅用地合理需求。

新京報：到鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)的年輕人，也會產(chǎn)生置產(chǎn)需求，如果一直租房，是否會影響“新農(nóng)人”的熱情？怎么才能讓鄉(xiāng)村留住這些人才？

任大鵬：年輕人返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，對于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和文化繁榮等，都具有重要意義，各地應(yīng)當(dāng)采取多種激勵措施引導(dǎo)城市人才下鄉(xiāng)，推動專業(yè)人才服務(wù)鄉(xiāng)村。有條件的地方，可以為新農(nóng)人購房或者租住農(nóng)民房屋給予補貼，但不應(yīng)當(dāng)允許新農(nóng)人等通過購買農(nóng)村宅基地和農(nóng)民住宅的方式解決生活條件。鄉(xiāng)村要留住人才，更重要的是為年輕人提供就業(yè)和發(fā)展機會，而不是突破法律和政策的邊界。

新京報記者 周懷宗

編輯 張樹婧 校對 李立軍